黨的十八屆三中全會提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發(fā)展。”隨后伴隨著國企改革的“1+N”政策文件的陸續(xù)出臺，國有企業(yè)混合所有制改革也不斷向縱深推進。
——編者語
祝賀求是咨詢董事長安林博士總經(jīng)理陳慶博士獲聘中企研高級研究員
安林董事長受邀參加民盟北京市委“優(yōu)化營商環(huán)境條例”修正案征求意見座談會并做專家發(fā)言
求是咨詢董事長安林受國務院國資委改革局邀請對“控股不控權(quán)”提供指導
黨的十八屆三中全會提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能，保值增值，提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發(fā)展。”隨后伴隨著國企改革的“1+N”政策文件的陸續(xù)出臺，國有企業(yè)混合所有制改革也不斷向縱深推進。
從國企混合所有制改革歷程來看，大致可以分為四個階段：
* 第一階段（1978-1991年）：探索“兩權(quán)分離”為主的放權(quán)讓利階段
“放權(quán)讓利”改革在社會主義市場經(jīng)濟體制的過渡初期通過放權(quán)、讓利、經(jīng)營承包制等改革，使得國營企業(yè)更加貼近市場，短期內(nèi)可以調(diào)動企業(yè)的積極性，取得了一定成效。但受制于當時社會主義意識形態(tài)的影響，改革沒有涉及到所有權(quán)改革，沒有解決根本性的問題，導致到后期出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營短視化、后勁不足等問題。
* 第二階段（1992-2002年）：以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的階段
這一階段非公有資本不斷探索壯大起來，同時國有企業(yè)面臨了較多困難，為國有企業(yè)和非公有資本混合創(chuàng)造了新的條件，發(fā)展混合所有制已然成為股份制的代表，國有企業(yè)混合所有制改革已經(jīng)達到新高潮。
* 第三階段（2003-2013年）：建立健全國資監(jiān)管體制改革階段
我國國有企業(yè)的混改取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了不少新問題，如國資委存在監(jiān)管行政化、越位越權(quán)、對企業(yè)干預過多等。
* 第四階段（2013年至今）：全面深化改革的階段
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式拉開國企混合所有制改革序幕，隨后國企改革的“1+N”政策文件陸續(xù)出臺，混合所有制改革試點、“國企改革雙百行動”等專項改革行動不斷深化推進，從中央到地方都在不斷推進國有企業(yè)混合所有制改革的進程。
從國有企業(yè)混合所有制改革政策來看，呈現(xiàn)以下幾個特點：
>> 第一，國企混改配套政策已較為完備，對混改過程中國有資產(chǎn)定價機制、職工安置、土地處置和變更登記、員工持股、財稅支持政策、債券債務、操作流程等都提出了具體的規(guī)定；
>> 第二，分類、分層推進混合所有制改革，優(yōu)先推進主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國企混改，優(yōu)先在子公司層面推進混合所有制改革；
>> 第三，因業(yè)施策、一企一策，依據(jù)相關政策規(guī)定對混合所有制改革的必要性和可行性進行充分研究，成熟一個推進一個；
>> 第四，既混資本又改機制，混資本強調(diào)資本層面的改革，包括混改戰(zhàn)略體系、引入戰(zhàn)略投資者、確定股權(quán)比例、審計評估、產(chǎn)權(quán)交易等，改機制強調(diào)企業(yè)管理層面的改革，包括公司治理、三項制度改革、中長期激勵機制等。
從公交企業(yè)混合所有制改革政策來看，中央層面對公益類國有企業(yè)混改的要求是：應規(guī)范、有序地開展。《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）提出：公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營?！吨醒肫髽I(yè)混合所有制改革操作指引》（國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號）提出：根據(jù)不同業(yè)務特點，有序推進具備條件的公益類國有企業(yè)混合所有制改革。
從地方層面混合所有制改革政策來看，絕大多數(shù)地方都和中央保持了高度一致，也有一些地方會在中央政策的指導下，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，在混改政策要求上有所區(qū)別。
如《中共哈爾濱市委 哈爾濱市人民政府 關于深化全市國有企業(yè)改革的指導意見》要求：無論是商業(yè)類還是公益類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化。對于供水、供熱、公共交通、公共設施等保障城市運營及提供公共服務的公益類企業(yè)，要在保障民生需要、確保城市運行安全的基礎上推進混合所有制改革，集團以及子企業(yè)層面主業(yè)宜控則控、宜參則參，輔業(yè)全部放開。
從哈爾濱市推出的混改試點企業(yè)名單來看，首批混改名單共有企業(yè)60戶，其中公益類10戶（交通集團5戶、地鐵集團2戶、物業(yè)供熱集團2戶、供水集團1戶、排水集團2戶），占混改企業(yè)的17%；第二批混改名單共有企業(yè)47戶，其中公益類供水集團10戶，占混改企業(yè)的20%。
根據(jù)第一財經(jīng)《2020年城市商業(yè)魅力排行榜》的城市劃分為依據(jù)，將城市劃分為一線城市、新一線城市、二線城市、三線城市、四線城市、五線城市。筆者根據(jù)不同的城市等級，分別從每個等級選取具有代表性的城市，對公交企業(yè)的體制狀況進行了系統(tǒng)分析。
一線城市公交行業(yè)以國有獨資為主，混合所有制與純民營公交企業(yè)占少數(shù)。北京公交集團整合了北京市的主要公交路線和資源，唯一股東為北京市人民政府。上海市、廣州市公交企業(yè)以國有獨資為主，有個別民營公交企業(yè)。深圳市將原來38 家公交企業(yè)整合為深圳巴士集團、東部公交、西部公汽三家混合所有制企業(yè)。
新一線城市選取了成都市、重慶市、杭州市、天津市、鄭州市等5個城市。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：國有獨資公交企業(yè)22家，占比45%，民營公交企業(yè)24家，占比49.0%，混合所有制公交企業(yè)3家，占比6%。新一線城市都有一個大型的國有獨資公交企業(yè)，公交資源大部分是國家所有，僅成都市和鄭州市民營企業(yè)相對數(shù)量較多，主要負責部分縣區(qū)的公交線路運營。
二線城市選取了廈門市、哈爾濱市、烏魯木齊市等3個城市，三線城市選取了臨沂市、麗江市、三亞市、呼和浩特市、銀川市等5個城市。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：國有獨資公交企業(yè)20家，占比38%，民營公交企業(yè)26家，占比50%，混合所有制公交企業(yè)6家，占比12%。二線城市哈爾濱除哈爾濱公共交通有限公司為國有獨資外，其他均為民營企業(yè)和混合所有制企業(yè)，且民營企業(yè)占比較高。三線城市普遍為國有獨資公司，以城市公交集團為中心，向各縣區(qū)分設獨立子公司或分公司的方式運營。
四線城市選取了湘潭市、桂林市、商丘市等3個城市，五線城市選取了伊犁哈薩克自治州、銅陵市、涼山彝族自治州、衡水市四個城市。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：國有獨資公交企業(yè)16家，占比31%，民營公交企業(yè)34家，占比65%，混合所有制公交企業(yè)2家，占比4%。隨著城市經(jīng)濟發(fā)展水平的降低，民營公交企業(yè)的數(shù)量總體有一定程度的上升，但是公交企業(yè)的所有制形式與地區(qū)的管理方式有較密切的關系，例如桂林市、商丘市、衡水市除城區(qū)由國有企業(yè)提供公交運營，縣區(qū)公交基本由民營企業(yè)根據(jù)區(qū)域劃分進行運營。
國有獨資公交企業(yè)是我國公交企業(yè)的主要經(jīng)濟形式之一，一般由所在地區(qū)國資委、交通局、民政局或者下屬的國有資本投資運營公司履行出資人職責。國有獨資公交企業(yè)在發(fā)展過程中存在一系列亟待解決的問題，包括缺乏有效競爭機制，經(jīng)營效率低下；依賴政府調(diào)控,市場配置資源能力不足；現(xiàn)代企業(yè)管理體系不完善等。
民營公交企業(yè)在我國部分地區(qū)已經(jīng)占據(jù)超過一半的公交市場，但是民營公交企業(yè)的發(fā)展卻面臨各種困難和掣肘。民營公交企業(yè)長期存在“小、散、弱”等問題，有些企業(yè)只經(jīng)營一兩條線路，面對較高的投資及運營成本，不僅自身的抗風險能力弱，也易影響線路服務質(zhì)量。公交企業(yè)周期投入較大，一旦企業(yè)資金出現(xiàn)問題，不僅自身抗風險能力弱，也無法保證市民出行。例如，這兩年受疫情影響，民營公交企業(yè)的經(jīng)營受到不小沖擊，乘車人數(shù)減少，虧損嚴重，部分民營公交企業(yè)資金鏈斷裂甚至破產(chǎn)。民營公交企業(yè)還面臨申請補貼難，政府拖欠民營企業(yè)公交車補貼款的問題。
混合所有制公交企業(yè)能夠在一定程度上避免國有獨資和純民營公交企業(yè)面臨的問題。首先，混合所有制能夠打破政府壟斷，提高社會資源的配置效率；其次，混合所有制公交企業(yè)能夠在一定程度上激活國有獨資公交企業(yè)的經(jīng)營活力，同時促進民營資本“抱團取暖”，增強民營公交企業(yè)的風險抵抗能力；再次，混合所有制公交企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)較為完善；最后，從筆者實地調(diào)研的混合所有制公交企業(yè)如湖南龍驤巴士、深圳巴士集團、深圳市東部公交等的發(fā)展情況來看，目前企業(yè)的經(jīng)營效益、內(nèi)部管理水平均高于同行業(yè)其他公交企業(yè)。
以深圳巴士集團股份有限公司、深圳市東部公共交通有限公司為代表的大型公交企業(yè)混改，主要有兩種方式：一種是以國有公交企業(yè)為主體，通過引進行業(yè)內(nèi)管理經(jīng)驗較為先進的戰(zhàn)略投資者，構(gòu)建規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)管理水平；另一種是以政府為主導，整合區(qū)域內(nèi)分散的民營企業(yè)，從而避免無序競爭，提升企業(yè)競爭力。
以湖南龍驤巴士公司、瀘州市公共交通集團有限公司、烏魯木齊市公交珍寶巴士有限公司、西昌月城公共交通有限公司為代表的中型公交企業(yè)混改，主要有三種方式：
* 第一種是以國有公交企業(yè)為主體，通過實施核心管理團隊成員持股，激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)在動力，改善企業(yè)經(jīng)營狀況；
* 第二種是以民營企業(yè)為主體，引入國有資本，從而壯大企業(yè)實力；
* 第三種是以國有公交企業(yè)為主體，引入非公有資本，從而提高企業(yè)的運營效率，提升企業(yè)市場競爭力。
以哈爾濱通翼巴士客運有限公司、安康市公共交通有限責任公司為代表的小型公交企業(yè)混改，主要是將國有公交企業(yè)與民營公交企業(yè)通過對高度重疊的線路資源進行整合的方式進行混改，在此過程中，國有公交企業(yè)也可以引入民營企業(yè)先進管理經(jīng)驗和務實高效的做法。
通過對國企尤其是公益類國企混合所有制改革政策的研究，對公交行業(yè)體制、改革與發(fā)展現(xiàn)狀的研究，以及對公交企業(yè)混改案例的研究，筆者就公交企業(yè)混合所有制改革提出以下幾點思考：
1、國家政策鼓勵公交企業(yè)積極推進混改
從混改政策環(huán)境分析來看，目前除涉及國家安全的行業(yè)外，混改幾乎無禁區(qū)。中央關于國企混改的政策明確提出要引導公益類國有企業(yè)規(guī)范開展混改。地方尤其是一些市場經(jīng)濟發(fā)展較快，或者財政資金較為緊張的地方，更是鼓勵公交企業(yè)通過混合所有制改革引入非國有資本以及先進管理經(jīng)驗，提升運營效率。
2、公交企業(yè)混改有一定的基礎和市場需求
從調(diào)研情況來看，目前公交行業(yè)已完成混改的企業(yè)數(shù)量不在少數(shù)。如一線城市深圳的三大公交企業(yè)深圳巴士、東部公交、西部公交全部為混合所有制企業(yè)，且運營狀況較好；新一線城市長沙的湖南龍驤巴士公司在企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，通過實施混合所有制改革以及員工持股，實現(xiàn)了經(jīng)營效益的扭轉(zhuǎn)。此外，瀘州市公共交通集團有限公司、哈爾濱通翼巴士客運有限公司等企業(yè)也因為混合所有制改革為企業(yè)發(fā)展帶來新的資源，促進了企業(yè)的發(fā)展。
3、混改有利于公交行業(yè)長期持續(xù)健康發(fā)展
城市公共交通是城市經(jīng)濟發(fā)展的“動脈”和提升城市綜合競爭力的關鍵，直接關系著城市的經(jīng)濟發(fā)展與居民生活，對城市經(jīng)濟具有全局性、先導性的影響。推進城市公交健康發(fā)展，對于促進城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、促進城市文明、保障廣大人民群眾基本出行權(quán)至關重要。目前除了北京、上海、深圳等一線城市財政補貼較為充足，大量的二、三線及以下城市由于財政資金不足，國有公交企業(yè)運營壓力較大，員工內(nèi)在動力不足，人才流失現(xiàn)象明顯。采取適當?shù)姆绞揭敕枪匈Y本，有利于彌補財政資金不足，緩解公交企業(yè)運營壓力，提高企業(yè)運營效率。
4、混改可以促進企業(yè)完善內(nèi)部管理機制
從公交企業(yè)混改案例研究來看，混改后的企業(yè)普遍在完善公司治理結(jié)構(gòu)、健全市場化經(jīng)營機制、完善中長期激勵機制以及提升服務水平等方面發(fā)揮了重要的作用。如混改后深圳巴士集團制定了“一企一策”市場化改革方案，實現(xiàn)了分類監(jiān)管，分類改革，分類發(fā)展，在部分下屬企業(yè)推進了選人用人機制的市場化試點改革、專業(yè)人才實施市場化選聘，建立了效益決定薪酬、增量業(yè)績決定增量薪酬的市場化收入分配機制。湖南龍驤巴士混改后建立了股權(quán)激勵+薪酬激勵雙重激勵模式，讓管理團隊與公司形成利益共同體，有效地激發(fā)了員工內(nèi)在動力。
5、混合所有制改革是公交企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要
許多國有公交企業(yè)由于過去單純依靠政府投入，歷史欠帳多、包袱重，企業(yè)維持運轉(zhuǎn)都很困難，更談不上開辟線路、更新車輛，員工精神面貌也較差，社會效益與經(jīng)濟效益都無法得到體現(xiàn)。許多民營公交企業(yè)則由于經(jīng)營主體“多、小、散、弱”致使市場集中度低，公交資源難以集約配置，線路重復、資源浪費等問題突出。有效的混改可以實現(xiàn)國企實力+民營效率的有效結(jié)合，實現(xiàn)“1+1>2”的放大效應。
6、公交企業(yè)骨干員工持股激勵效果顯著
公交企業(yè)普遍參考事業(yè)單位的管理體制，管理方式僵化，缺少靈活性，必須通過企業(yè)內(nèi)部體制機制改革，推動公司治理結(jié)構(gòu)進一步完善，提高運營效率和國有資產(chǎn)的收益率。實行公交企業(yè)內(nèi)部骨干員工持股能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)與員工利益的深度綁定，有效調(diào)動員工的積極性和主動性，充分激發(fā)企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。
7、公交企業(yè)混改存在一定的困難和障礙
混改所有制改革雖然是推動公交企業(yè)體制機制改革的有效途徑，但在現(xiàn)實中由于所處行業(yè)的特殊性，推進混改困難重重。首先，由于公交企業(yè)普遍資產(chǎn)規(guī)模較大、歷史包袱較重、經(jīng)營效益不佳，引入外部投資者難度較大；其次，公交行業(yè)由于需要依靠政府財政補貼，收益分配方面缺少自主權(quán)，也會影響外部投資者的積極性；再次，國有公交企業(yè)與民營資本的戰(zhàn)略定位不同，國有公交企業(yè)作為公共服務類企業(yè)，要承擔社會責任，首要目標是做好公共服務，且公交票價受政府管制，盈利能力受到制約，而民營資本具有逐利性，在戰(zhàn)略定位上二者很難達成一致。最后，整體來看，公交行業(yè)較為封閉，多數(shù)沿襲事業(yè)單位管理模式，混改后基本保持國有股東絕對控股地位，較難通過混改實現(xiàn)體制機制的改革，形成高效的資源配置和有效的監(jiān)督機制。
8、推進混改做好系統(tǒng)思考、頂層設計與配套改革
混合所有制改革是一項系統(tǒng)工程，公交企業(yè)在進行混改的過程中要統(tǒng)籌考慮：
一要做好政策研究，在不違背相關混改政策要求的前提下結(jié)合企業(yè)實際制定混改實施方案；
二要做好混改的路徑選擇，由于不同城市、不同規(guī)模的公交企業(yè)改革條件存在很大的差異，要結(jié)合企業(yè)實際情況選擇合適的混改路徑；
三要做好股權(quán)結(jié)構(gòu)設計，原國有股東股權(quán)比例過高，不利于吸引外部投資者，也不利于形成有效制衡的公司治理結(jié)構(gòu)；
四要科學設置戰(zhàn)略投資者引入條件，既不能因為條件設置過于苛刻最終導致混改失敗，又要盡可能引入能為企業(yè)帶來先進管理經(jīng)驗的戰(zhàn)略投資者；
五要在混改的同時統(tǒng)籌考慮核心團隊人員持股等中長期激勵方式，充分激發(fā)核心經(jīng)營團隊的內(nèi)在動力；
六要在“混資本”的同時做好“建機制”等配套工作，通過完善公司治理結(jié)構(gòu)、健全市場化經(jīng)營機制等相關工作，實現(xiàn)企業(yè)深層次的改革，發(fā)揮混改的更大作用。