求是咨詢董事長安林撰文《央企“總部機(jī)關(guān)化”整改究竟怎么改》于2020年1月13日刊發(fā)于《企業(yè)觀察報》。
——編者語
祝賀求是咨詢董事長安林博士總經(jīng)理陳慶博士獲聘中企研高級研究員
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求是咨詢董事長安林受國務(wù)院國資委改革局邀請對“控股不控權(quán)”提供指導(dǎo)
求是咨詢受邀參加中企研“學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)全國兩會精神 建設(shè)世界一流企業(yè)”座談會
央企“總部機(jī)關(guān)化”整改 究竟怎么改
2019年10月31日,國務(wù)院國資委召開中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”問題專項整改工作視頻會議。會議指出,中央企業(yè)要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署,把開展中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”問題專項整改作為進(jìn)一步整治形式主義、官僚主義的重要抓手,作為深入推進(jìn)市場化改革的必然要求。會議強(qiáng)調(diào),要把握工作重點(diǎn),進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化職能,切實(shí)解決總部錯位越位、管的過多過細(xì)等問題;調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu),切實(shí)解決機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、人員配置不合理等問題;轉(zhuǎn)變工作方式,切實(shí)解決管理鏈條長、橫向協(xié)同差、辦事效率低等問題;轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),切實(shí)解決會多、文多、檢查多,不擔(dān)當(dāng)不作為等問題;健全長效機(jī)制,抓好持續(xù)推動,從根本上推動“總部機(jī)關(guān)化”問題的解決。
應(yīng)該說這是一件非常值得稱贊的事。但最近,筆者獲知一些中央企業(yè)人士并不清楚到底怎么改,特別是困惑不知道改的依據(jù)在哪里、什么該改,什么不該改,改到什么程度。難道就是因為“進(jìn)一步整治形式主義、官僚主義”的需要?難道就是像“調(diào)整優(yōu)化總部職能、機(jī)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)變工作方式、作風(fēng)”那么簡單?譬如會多問題,現(xiàn)實(shí)中會面臨著是董事會、黨委會、經(jīng)理辦公會等會多,還是黨政聯(lián)席會、公司性例會、溝通協(xié)調(diào)會等會多問題,就不是簡單依靠整改形式主義、官僚主義,轉(zhuǎn)變工作方式和作風(fēng)所能解決,而必須分清各種會議產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯和背景。筆者十余年致力于深化國資國企改革的咨詢研究工作,為多家中央企業(yè)、世界500強(qiáng)企業(yè)總部提供過集團(tuán)管控、組織與流程變革等管理咨詢,也曾分別受邀為國務(wù)院國資委、北京市國資委開展過國資管理體制若干重大問題研究和經(jīng)營性國資監(jiān)管流程再造研究,認(rèn)為中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”整改,必須從更高的角度、更深的層次、更全的方位去認(rèn)知、把控。既要認(rèn)清總部機(jī)關(guān)化整改“改”的依據(jù)和背后邏輯,又要弄懂總部機(jī)關(guān)化整改“改”的路徑和思考方法,更要明白總部機(jī)關(guān)化整改“改”什么以及具體怎么做。惟此,才能做到知其所以然,才能有效付諸實(shí)踐。否則,只能是為改而改,“整改一整風(fēng),風(fēng)過沒啥動”!
中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”整改,首選必須面對“為什么改”、“改的依據(jù)”的問題。我們認(rèn)為,總體而言,整改是推進(jìn)國有企業(yè)市場化改革的必然要求,是深化國資國企改革的必然結(jié)果。具體來說,整改源于以下四方面理由。
一是”管資本”使然。黨的十八大提出,要進(jìn)行以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制改革,“管資本”而不是“管資產(chǎn)”、“管企業(yè)”。國務(wù)院國資委對于中央企業(yè)行使股權(quán)(會)職權(quán),意味著國資委對中央企業(yè)要改變過去一貫的行政式管理,而基于資本的意志、公司法的精神,以全資股東(會)的身份去履職行權(quán)。同樣,中央企業(yè)總部對于其下屬企業(yè)居于全資股東或控股股東地位,也需要通過“管資本”表達(dá)股東行為。過去央企更多行使的是“管資產(chǎn)”功能,實(shí)際就是“管企業(yè)”做法。長期什么都管的“一把抓”,必然使總部成為機(jī)“關(guān)”甚或機(jī)“官”;長期什么都管的結(jié)果,也必然助長總部所作所為的官僚作風(fēng)、衙門習(xí)氣。
二是“行權(quán)利”使然。十八大以前,我國實(shí)行的“管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合”的國資管理體制。由于“管資產(chǎn)管人管事”客觀存在著“權(quán)利”和“權(quán)力”之分,所以也就客觀形成了管資產(chǎn)管人管事的“權(quán)利”和“權(quán)力”之別。通常,出資人(股東)享有的是“管資產(chǎn)管人管事”的“權(quán)利”,監(jiān)管者享有的才是“管資產(chǎn)管人管事”的“權(quán)力”。
以“管人”為例。出資人“管人”的“權(quán)利”主要是指出資人(股東)按《公司法》賦予的職權(quán),委派非由職工代表擔(dān)任的公司董事和監(jiān)事(不包括聘任解聘總經(jīng)理,其為董事會之權(quán)利),而一切以非股東行為方式或直接以行政方式對經(jīng)營管理者進(jìn)行的提名、提議、任免或?qū)ζ涫┮苑欠ㄖ频母深A(yù)或影響行為,則都應(yīng)歸為“管人”的“權(quán)力”所為。再以“管事”為例?!豆痉ā焚x予出資人(股東)“管事”的“權(quán)利”主要是指對公司的經(jīng)營方針和投資計劃、年度財務(wù)預(yù)算與決算方案、利潤分配與彌補(bǔ)虧損方案等重大事項享有股東表決權(quán),而諸如下屬企業(yè)超過500萬元的任何事項都需經(jīng)過總部批準(zhǔn)的規(guī)定,也應(yīng)歸為“管事”的“權(quán)力”范疇??梢姡苋斯苁碌?ldquo;權(quán)利”和“權(quán)力”,屬于截然不同的兩套行權(quán)主體和行權(quán)體系。但過去長期以來,一直“權(quán)利”“權(quán)力”不清、不分。像總部常常存在的下管一級甚至二級領(lǐng)導(dǎo)班子,各職能部門動輒對下屬一級乃至二級企業(yè)“指手畫腳”的現(xiàn)象,則當(dāng)然不為總部(股東)的“權(quán)利”所屬。而長期什么都行的“濫權(quán)”,必然帶來央企總部大量的“權(quán)力后遺癥”。
三是“強(qiáng)市場”使然。國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)相融合,國有企業(yè)市場化改革,一直是我國國有企業(yè)改革所致力的方向。中央企業(yè)作為一個集團(tuán)公司總部,同樣是市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體,必須要有強(qiáng)烈的市場意識、競爭理念、效率原則,并依照市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的要求立規(guī)辦事。
過去,央企大多都是先有兒子后有老子,總部機(jī)構(gòu)的成立往往帶有統(tǒng)而攏之的味道。由于自身幾乎不再直接經(jīng)營具體業(yè)務(wù),似乎少了些“前位市場感”,而多了些“后臺操控感”,也就造成了無論是在總部及其職能部門與下屬企業(yè)之間,總部內(nèi)部各職能部門之間,還是職能部門內(nèi)各處室之間,處處可見行政化管理色彩和官僚化、庸懶散現(xiàn)象。不少央企總部習(xí)慣性使用的以行政命令、文件管理的方式部署、落實(shí)股東意志、總部想法的做法,也自然與市場化運(yùn)作相背千里。
四是“重價值”使然。央企總部作為一個“集而又團(tuán)”的司令總部,其一切戰(zhàn)略定位、組織設(shè)置與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)皆在于價值創(chuàng)造,或服務(wù)于價值創(chuàng)造。但現(xiàn)實(shí)中許多央企總部的組織行為,經(jīng)不起“價值創(chuàng)造”標(biāo)準(zhǔn)的衡量與推敲。一些總部僅從其出臺的管理制度和政策文件,或從其職能部門的設(shè)置和職責(zé)就能看出,有的甚至是在束縛或扼殺下屬企業(yè)的價值創(chuàng)造,當(dāng)然它們自身的所作所為更談不上在價值創(chuàng)造,更有甚之在“幫倒忙”。這些龐雜而不必要的審批環(huán)節(jié),繁多而不增值的流程節(jié)點(diǎn)、過多且可有可無的大小會議、太多且為做而做的表面工作,不僅令總部人員終日勞頓,更令下屬企業(yè)不勝其煩。
至此,就認(rèn)知層面,筆者以為,“管資本”“行權(quán)利”“強(qiáng)市場”“重價值”才是中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”整改的內(nèi)在邏輯與理由,當(dāng)然也是中央企業(yè)總部機(jī)關(guān)化整改的出發(fā)點(diǎn)和歸根點(diǎn)。
中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”整改,如何做到“管資本”“行權(quán)利”、“強(qiáng)市場”“重價值”,這里就涉及整改怎么改的問題。咨詢實(shí)踐表明,應(yīng)溯根求源,從問題產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯和背景中去探究、尋求解決之道。故思路上還是要從是否符合以下四原則,來整改總部的組織與行為,并做到有所破、有所立。
首先,要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的從屬于“管資產(chǎn)”“管企業(yè)”的組織與行為。總部把下屬現(xiàn)代企業(yè)制度下的企業(yè)當(dāng)作“校辦工廠”或“全民所有制企業(yè)”來管,肯定不合適;總部對眾多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、經(jīng)營性質(zhì)、體量規(guī)模、不同時期均不相同的全資子公司和控股子公司,都用一視同仁的方式方法來管,同樣也不合適。
但總部要識別這些“管資產(chǎn)”“管企業(yè)”的組織與行為,有時并不容易。因為它們不僅滲雜在組織架構(gòu)、部門配置、職能職責(zé)、管控模式、管理制度、流程節(jié)點(diǎn)和崗位設(shè)置等各層面、各環(huán)節(jié),而且還滲雜在總部慣常的辦公習(xí)慣和工作方式中。
據(jù)了解,雖然央企二級公司大多擁有經(jīng)總部批準(zhǔn)的公司章程,但實(shí)際運(yùn)行中公司章程并沒有多少體現(xiàn)“管資本”原則,總部也沒把公司章程真正當(dāng)回事,而還是按照過去管企業(yè)的方式管下屬企業(yè)??偛繉ο聦倨髽I(yè)管的寬、管的深,管的粗放、管的過細(xì)的各種表現(xiàn)形形色色。
其次,要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“管資本”所需的組織與行為。比如,過去總部對下屬企業(yè)通過任免領(lǐng)導(dǎo)班子成員的做法,隨著向“管資本”轉(zhuǎn)變,就需要向下屬企業(yè)委派或選派董事、監(jiān)事人員。因此,對于一個擁有數(shù)十以至近百下屬企業(yè)的央企總部,就有必要創(chuàng)設(shè)董事監(jiān)事管理部門。再比如,“管資本”要求總部通過公司章程對下級企業(yè)進(jìn)行管理,相應(yīng)地也就要求創(chuàng)設(shè)股東事務(wù)管理部門或相應(yīng)職權(quán)職責(zé)。
首先,要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的衍生于“行權(quán)力”的組織與行為。現(xiàn)行中央企業(yè)在很多方面對于下屬企業(yè)行使的“權(quán)”通常是“權(quán)利”“權(quán)力”并用、混用,乃至亂用。比如中央企業(yè)——民營企業(yè)、國有企業(yè)也一樣——都習(xí)慣向下屬企業(yè)委派總會計師、總法律顧問,但本質(zhì)上講,這是總部在濫用“權(quán)力”。因為根據(jù)公司法,決定聘任總會計師即財務(wù)負(fù)責(zé)人,有且只能由同級企業(yè)“董事會”有“權(quán)利”行使,股東(會)則不擁有此“權(quán)利”。但筆者曾發(fā)現(xiàn),有央企在其批準(zhǔn)制定的下級企業(yè)的公司章程里,竟出現(xiàn)這樣的表述,“(董事會)提請股東決定聘任或者解聘公司總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人、總工程師、總法律顧問等高級管理人員”。顯然,此央企總部并沒有這樣的股東“權(quán)利”,乃“權(quán)力“而已。
其次,要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因 “行權(quán)利”所需的組織與行為。特別是當(dāng)前,隨著中央企業(yè)及其下屬企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全和董事會的規(guī)范建設(shè),中央企業(yè)總部對于下屬企業(yè)應(yīng)以《公司法》為根本,以公司總部和下屬企業(yè)兩級章程為依據(jù),來識別、辨析總部“股東”的“權(quán)利”。需充分厘清總部對下屬企業(yè)所行使的作為全資股東、控股股東的“權(quán)利”事項與行為,并在此基礎(chǔ)上,全面創(chuàng)新地配置相應(yīng)機(jī)構(gòu)、部門、職能職責(zé)與崗位。比如,總部作為股東單位歸口處理下屬企業(yè)股東決策事項的部門、職責(zé)和崗位等。
首先,要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的內(nèi)生于“強(qiáng)行政”“講官僚”的組織與行為。長期以來,央企總部人士基本上自我定位就是坐著“官”、把著“關(guān)”,其所作所為往往與市場規(guī)則相背離,至少很少從市場原則出發(fā)。因此,必須去除總部管理憑人治、崗位因人設(shè)、協(xié)調(diào)靠開會、級別講對等等組織和行為。
其次,更要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“強(qiáng)市場”所需的組織與行為。“強(qiáng)市場”意味著總部經(jīng)營管理行為要按市場規(guī)律規(guī)則辦事,要具有市場競爭力。尤其要講求效率原則,要有高質(zhì)量的決策效率、執(zhí)行效率,管理效率、運(yùn)行效率。為此,總部還需要推進(jìn)公司治理、授權(quán)放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變,從而做到集分有序、決策迅速、流程快捷、運(yùn)行流暢。
首先,要全面審查并清理集團(tuán)總部所沉積的隸屬于“重形式”、“不增值”的組織與行為。要摒棄一切搞形式主義、制造垃圾的文山會海,去除一切搞花架子、平添冗余的行為作為。
其次,更要充分研究并創(chuàng)設(shè)集團(tuán)總部因“重價值”所需的組織與行為。
通常集團(tuán)總部價值創(chuàng)造的方法與手段有三種:
一是創(chuàng)造戰(zhàn)略協(xié)同,組合達(dá)成資源共享,共同抵御經(jīng)營風(fēng)險,實(shí)現(xiàn)集團(tuán)戰(zhàn)略利益最大化。
二是挖掘經(jīng)營潛力。集團(tuán)總部可通過運(yùn)用戰(zhàn)略質(zhì)詢、經(jīng)營計劃財務(wù)預(yù)算、人員外派、業(yè)績評估、集中采購研發(fā)、管理標(biāo)準(zhǔn)制定等管控手段,充分挖掘分子公司單獨(dú)經(jīng)營時無法實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)潛力。
三是提升運(yùn)營管理。集團(tuán)企業(yè)可以組織分子公司開展運(yùn)營與管理變革,甚至集中運(yùn)作部分管理職能等來改進(jìn)分子公司運(yùn)營與管理,促使分子公司提升自身的戰(zhàn)略執(zhí)行力。因此,總部在去機(jī)關(guān)化的同時,要本著“價值創(chuàng)造”宗旨,對總部組織機(jī)構(gòu)、職能職責(zé)、制度體系等進(jìn)行價值重構(gòu)與重塑。
“總部機(jī)關(guān)化“整改是一項企業(yè)改革和管理變革兼而有之的系統(tǒng)工程,涉及各管理領(lǐng)域和各管理維度。從大的方面講,結(jié)合咨詢實(shí)踐,我們認(rèn)為需主要做好以下六方面努力。
第一、理念認(rèn)知。“總部機(jī)關(guān)化”整改首要的任務(wù)就是要變革觀念理念。央企總部要樹立“管資本”“行權(quán)利”“強(qiáng)市場”“重價值”的系列觀念理念,優(yōu)化重塑企業(yè)文化核心理念,始終用核心價值理念來指導(dǎo)企業(yè)組織與行為,從思想認(rèn)識上切實(shí)消除滋生“總部機(jī)關(guān)化”的溫床和余孽。
第二、戰(zhàn)略定位。央企要從一切有利于打造價值創(chuàng)造型、管理服務(wù)型、戰(zhàn)略管控型或戰(zhàn)略運(yùn)營型總部原則出發(fā),根據(jù)國資委商業(yè)類、公益類國有企業(yè)分類管理要求,結(jié)合國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)性質(zhì),綜合考量、重新整改集團(tuán)總部的戰(zhàn)略功能與定位。
第三、管控模式。現(xiàn)實(shí)中造成央企“總部機(jī)關(guān)化”與集團(tuán)模糊不清的管理或管控模式有很大關(guān)系。運(yùn)營操作型的管控,必然帶來管的過多過細(xì)過死;大一統(tǒng)的管理模式,必然造成不該管的也全管了。總部應(yīng)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通過》要求,制定完善權(quán)責(zé)事項清單,并結(jié)合不同管控模式,對下屬企業(yè)制定不同的授權(quán)放權(quán)事項清單,厘清權(quán)責(zé)界面,加大授權(quán)放權(quán)力度。
第四、治理結(jié)構(gòu)。多年來央企公司治理與董事會建設(shè)實(shí)踐表明,公司治理不應(yīng)獨(dú)立于集團(tuán)管控,相反應(yīng)與集團(tuán)管控相輔相成,即“治理傳承管控,管控承載治理”。因此,央企總部要針對集團(tuán)不同的管控模式,建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)與體系、規(guī)范完善董事會運(yùn)作機(jī)制。總部作為股東應(yīng)做到以公司章程為準(zhǔn)繩行使相應(yīng)權(quán)利、履行相應(yīng)職責(zé),尤其要尊重和維護(hù)下屬企業(yè)董事會的獨(dú)立全和權(quán)威性。
第五、組織體制。總部組織機(jī)構(gòu)整改一方面須建立在總部戰(zhàn)略定位、管控模式和治理結(jié)構(gòu)之基礎(chǔ)上,另一方面須在有減有增的情況下(不是只減不增)總體保持精簡狀態(tài)。要加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè),確保組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作高效、通暢。
第六、權(quán)責(zé)體系。央企總部要全面系統(tǒng)梳理行政、辦公、組織、人事等各模塊管理制度與流程體系,建立基于授權(quán)放權(quán)清單、精準(zhǔn)到部門、崗位甚至責(zé)任人的權(quán)責(zé)體系、權(quán)責(zé)制度。
從國資委《關(guān)于中央企業(yè)開展“總部機(jī)關(guān)化”穩(wěn)妥專整改工作的通知》看,此次“總部機(jī)關(guān)化”整改,涉及領(lǐng)域廣,觸及層次深,從總部組織體系、授權(quán)放權(quán),到?jīng)Q策流程、文風(fēng)會風(fēng),再到工作方式、人員素質(zhì)、企業(yè)文化等。國資委就主要方面提出了立行立改的清單及時限要求。這里固然看到國資委深化國企改革的決心和心切,但筆者認(rèn)為,央企“總部機(jī)關(guān)化”問題專項整改,絕不可能靠短暫幾個月的突擊行動就能完成的,它應(yīng)該是一項持續(xù)一段時期的改革工程。而且,根據(jù)我們對深化國資國企改革咨詢研究的看法,國有企業(yè)內(nèi)部管理體制改革與管理國有企業(yè)的國資管理體制從來就是“一幣兩面”,國資管理行為“政企不分”的結(jié)果,必然會帶來國有企業(yè)“企政難分”的局面。因此,此次央企“總部機(jī)關(guān)化”整改,也不可能只靠企業(yè)內(nèi)部管理改革就能單方面徹底實(shí)現(xiàn),還必然取決于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能管理央企。就“總部機(jī)關(guān)化”整改長效性和徹底性而言,還期待國家更進(jìn)一步推進(jìn)深化國資國企改革大業(yè)。