2020年5月18日，求是咨詢總經(jīng)理、經(jīng)濟學博士陳慶最新撰文《創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”之路》刊發(fā)于《企業(yè)觀察報》。
《企業(yè)觀察報》原文：
創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”之路
改組組建國有資本投資、運營公司，是十八屆三中全會提出的國有企業(yè)改革重要命題。2018年國務院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，要求試點先行，大膽探索，及時研究解決改革中的重點難點問題，盡快形成可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。
此前，兩類公司試點全國已有中央企業(yè)10家和地方國有企業(yè)122家。2018年底又有一批11家中央企業(yè)被納入國有資本投資公司試點，以打造試點“升級版”。
那么，國有資本投資公司試點企業(yè)到底如何試、如何創(chuàng)新實踐之路，這對試點企業(yè)來說既充滿挑戰(zhàn)性，又極具探索性。根據(jù)筆者所領(lǐng)導的求是咨詢團隊常年致力于深化國資國企改革咨詢所形成的共識，我們認為，創(chuàng)新實踐“國有資本投資公司試點”，也要走一條消化、吸收、再創(chuàng)新之路。消化，即透徹理解國有資本投資公司應該是什么、可以做什么；吸收，即學習借鑒國有資本投資公司先行先試者都試了什么、成功了什么；再創(chuàng)新，即結(jié)合實際企業(yè)將要創(chuàng)新什么、實踐什么。
（一）應該是什么
根據(jù)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，國有資本投資公司主要以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力，積極參與國際競爭，著力提升國有資本控制力、影響力。
就是說，國有資本投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭力；以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主，建立以戰(zhàn)略目標和財務效益為主的管控模式，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。其側(cè)重支柱產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)，適度發(fā)展與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的金融業(yè)務；產(chǎn)業(yè)布局相對多元，進退調(diào)整更加靈活，原則以核心產(chǎn)業(yè)為主或圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局，主要業(yè)務向國家重點基礎產(chǎn)業(yè)、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)方向整合。
（二）可以做什么
2019年6月，國務院國資委印發(fā)授權(quán)放權(quán)清單（2019年版），通過制定授權(quán)放權(quán)清單，賦予企業(yè)更多自主權(quán)，以促進激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合。
對于國有資本投資、運營公司，《清單》分兩個層面進行授權(quán)放權(quán)。一是對包括國有資本投資、運營公司在內(nèi)的綜合試點企業(yè)授權(quán)放權(quán)：
1. 授權(quán)董事會審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，向國資委報告結(jié)果。中央企業(yè)按照國家規(guī)劃周期、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃建議，以及國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和中央企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃要求，組織編制本企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，經(jīng)董事會批準后實施。
2. 授權(quán)董事會按照《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第34號）要求批準年度投資計劃，報國資委備案。
3. 授權(quán)董事會決定在年度投資計劃的投資規(guī)模內(nèi)，將主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增投資項目與計劃內(nèi)主業(yè)投資項目進行適當調(diào)劑。相關(guān)投資項目應符合負面清單要求。
4. 授權(quán)董事會決定主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增股權(quán)投資項目，總投資規(guī)模變動超過10%的，應及時調(diào)整年度投資計劃并向國資委報告。相關(guān)投資項目應符合負面清單要求。
二是對國有資本投資、運營公司試點企業(yè)的單獨授權(quán)放權(quán)：
1. 授權(quán)董事會按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃決策適度開展與主業(yè)緊密相關(guān)的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務，國資委對其視同主業(yè)投資管理。
2. 授權(quán)董事會在已批準的主業(yè)范圍以外，根據(jù)落實國家戰(zhàn)略需要、國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、中央企業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃、企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究提出擬培育發(fā)展的1-3個新業(yè)務領(lǐng)域，報國資委同意后，視同主業(yè)管理。待發(fā)展成熟后，可向國資委申請將其調(diào)整為主業(yè)。
3. 授權(quán)董事會在5%-15%的比例范圍內(nèi)提出年度非主業(yè)投資比例限額，報國資委同意后實施。
4. 授權(quán)國有資本投資、運營公司按照國有產(chǎn)權(quán)管理規(guī)定審批國有資本投資、運營公司之間的非上市企業(yè)產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項。
5. 授權(quán)董事會審批所屬創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團隊持股和跟投事項，有關(guān)事項的開展情況按年度報國資委備案。
6. 授權(quán)中央企業(yè)探索更加靈活高效的工資總額管理方式。
（一）試了什么
以國務院國資委先行批準的國有資本投資試點企業(yè)國投集團、中糧集團為例。
1.國投集團。公司成立于1995年5月5日，是國務院批準設立的國家投資控股公司和中央直接管理的國有重要骨干企業(yè)之一，擔負著國家重點建設、發(fā)揮中央投資導向作用、提高投資效益等重要使命。國投集團不斷完善發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，逐步構(gòu)建了基礎產(chǎn)業(yè)，前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，金融及服務業(yè)和國際業(yè)務四大戰(zhàn)略業(yè)務單元。其試點做法是：
（1）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。形成實業(yè)、金融服務業(yè)和資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務“三足鼎立”的產(chǎn)業(yè)格局。采用開發(fā)與并購并重的投資方式，加大對能源、交通運輸、化肥的投資力度，保證重點建設項目順利建成投產(chǎn)，不斷壯大實業(yè)板塊的規(guī)模和盈利水平；建立適應高科技業(yè)務發(fā)展規(guī)律的經(jīng)營模式，提高公司高科技業(yè)務的資產(chǎn)流動性，積極發(fā)展新能源和節(jié)能環(huán)保業(yè)務。
（2）有效分離總部資本層和資產(chǎn)層。國投集團把建立資本運營有效機制作為改革的核心，通過推動授權(quán)試點改革，真正實現(xiàn)資本層管理上移，資產(chǎn)層的經(jīng)營下沉，增強子公司市場競爭力和發(fā)展活力。優(yōu)化精簡集團總部，下放資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，直接管理專業(yè)化公司，實現(xiàn)集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
（3）優(yōu)化集團總部職能。國投集團針對現(xiàn)行管控體系決策權(quán)過多集中在總部，責任邊界不清，子公司活力不足的問題，明確“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的目標，建立精干、規(guī)范、高效的組織機構(gòu)和決策體系。國投總部改革按照“重心下沉、激發(fā)活力、重組整合、重塑職能”的改革思路，通過下放部分職能、整合交叉職能、推動服務共享、加強核心職能，完成集團總部職能重塑優(yōu)化。
（4）集中核心決策事務。將精力集中在新產(chǎn)業(yè)、新方向等幾大核心決策事務上，決策審批過多集中在總部的問題已明顯好轉(zhuǎn)，輕裝上陣后國投總部的戰(zhàn)略決策能力、資源配置能力、資本運作能力、監(jiān)督評價和黨的建設能力明顯提升。
（5）創(chuàng)新運營模式。國投集團逐步形成了“股權(quán)投資-股權(quán)管理-股權(quán)經(jīng)營”和“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”的獨特運作模式，即資本投入獲得股權(quán)、股權(quán)管理提升企業(yè)價值、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)經(jīng)營分紅獲得收益。
2.中糧集團。公司是立足中國的國際一流糧食企業(yè)，是全球布局、全產(chǎn)業(yè)鏈、擁有最大市場和發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)業(yè)及糧油食品企業(yè)，集貿(mào)易、加工、銷售、研發(fā)于一體的投資控股公司。公司在做強做優(yōu)做大糧、油、糖、棉核心業(yè)務的同時，建立了食品、金融和地產(chǎn)三大主營業(yè)務。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，中糧集團積極推進企業(yè)體制機制改革，構(gòu)建中國農(nóng)糧食品領(lǐng)域的國有資本投資平臺、資源整合平臺和海外投資平臺，不斷聚焦核心主業(yè)，推進專業(yè)化經(jīng)營，形成了以核心產(chǎn)品為主線的十八個專業(yè)化公司。其試點做法是：
（1）有效分離總部資本層和資產(chǎn)層。中糧集團目前按照“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的原則，把管資本、管資產(chǎn)和管執(zhí)行分開，壓縮管理層級至三級。二級平臺層面為十八家以行業(yè)劃分的專業(yè)化公司，對旗下的三級子公司進行管理，形成了職責明確的集團總部資本層—專業(yè)化公司資產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層三級架構(gòu)，集團總部下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度權(quán)，實現(xiàn)了集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
（2）優(yōu)化集團總部職能。中糧集團將總部職能部門從13個壓縮到7個，人員從610人調(diào)整至240人之內(nèi),做實資產(chǎn)層和生產(chǎn)層。同時，將用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)新權(quán)、考核評價權(quán)及薪酬分配權(quán)等五大類關(guān)鍵權(quán)力下放給專業(yè)化公司（平臺）,總部主要通過派駐專職董事、監(jiān)事行使股東權(quán)利，不直接干預企業(yè)經(jīng)營決策和業(yè)務運營。
（3）中糧集團根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略，通過資本運營的方式，不斷進行業(yè)務重組和資產(chǎn)整合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中糧集團擁有4家香港上市公司和3家內(nèi)地上市公司，即中國食品、中糧控股、蒙牛乳業(yè)、中糧包裝、中糧屯河、中糧地產(chǎn)和豐原生化。中糧集團加快了金融板塊的推進，先后提出“產(chǎn)業(yè)發(fā)展，金融先行”“產(chǎn)融結(jié)合，服務主業(yè)”等發(fā)展口號，陸續(xù)進入了信托、銀行、產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資等領(lǐng)域，并著力探索由融到產(chǎn)的產(chǎn)融結(jié)合高級形式，以此服務、促進集團全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略實施。
（4）在優(yōu)化資本布局方面，中糧集團根據(jù)管理層級和不同業(yè)務情況，分類分層地推進混合所有制與股權(quán)多元化：農(nóng)糧業(yè)務保持中糧絕對控股地位，在現(xiàn)有股東基礎上，積極引入國內(nèi)外各類資本，中糧集團通過層層控股的形式，充分放大國有資本功能;食品業(yè)務保持中糧相對控股或僅保留第一大股東地位，積極引入各類資本;金融業(yè)務通過產(chǎn)融結(jié)合提高服務主業(yè)的能力，地產(chǎn)業(yè)務通過混合所有制改革優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)提升盈利水平服務主業(yè)發(fā)展。
（5）中糧集團通過職業(yè)經(jīng)理人制度、市場化選聘等措施，在各級單位實現(xiàn)職務能上能下、人員能進能出的合理流動機制。集團總部職能部門和下屬各級企業(yè)總經(jīng)理及經(jīng)營班子均實行市場化選聘，按照職業(yè)經(jīng)理人制度管理。職業(yè)經(jīng)理人從社會招聘或通過“直通車”機制從內(nèi)部人員中產(chǎn)生，鼓勵內(nèi)部管理人員先與本單位解除勞動關(guān)系，重新簽訂聘任協(xié)議和勞動合同成為職業(yè)經(jīng)理人。
（二）成功了什么
國投集團在管資本的總部功能定位下，形成了集團總部—二級平臺----三級子公司的清晰架構(gòu)?？偛孔鳛橘Y本層，以股權(quán)關(guān)系為管理紐帶對二級平臺進行管理；二級平臺以業(yè)務板塊劃分，作為專業(yè)業(yè)務管理平臺負責業(yè)務推進；三級子公司則為具體的經(jīng)營單位。在具體的管理條線上，國投集團采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實行管控，不直接管至三級子公司。
中糧集團其改革成效則是以“管資本”為核心打造了四個專業(yè)化經(jīng)營平臺，并形成“集團總部資本層—專業(yè)化公司資產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層”三級架構(gòu)。值得一提的是，中糧集團總部將各產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、是否進入新產(chǎn)業(yè)和相應資源配置方案，以及用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng)新權(quán)、績效考核評價權(quán)及薪酬分配權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力，全部下放給資產(chǎn)運營的專業(yè)化公司。
上述國有資本投資公司試點做法表明，任何產(chǎn)業(yè)投資都離不開資本運營，投資、運營公司并不存在經(jīng)營運作上涇渭分明的差異，只是在經(jīng)營手法或模式上各有側(cè)重，“投資公司”需要結(jié)合“股權(quán)/資本運營”，“運營公司”需要結(jié)合“資本/股權(quán)投資”。任何國有資本投資公司試點企業(yè)，同樣需要運用股權(quán)/資本運營，來不斷進行業(yè)務重組，資產(chǎn)整合，以優(yōu)化國資布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
我們認為，任何一家國有資本投資公司試點企業(yè)，在遵循《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》、《國務院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》和《國務院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)》等規(guī)定及要求的基礎上，應在戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局、公司治理、管控模式、管理體制、經(jīng)營機制、績效考核、運營模式、資本運營、組織架構(gòu)等“十大方面”開展改革探索、創(chuàng)新實踐，以構(gòu)建符合自身特色的國有資本投資公司試點新模式。
1.戰(zhàn)略定位。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，戰(zhàn)略上要與一般的實業(yè)或產(chǎn)業(yè)投資公司有所不同，應定位為以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，通過控股戰(zhàn)略性核心業(yè)務，推動產(chǎn)業(yè)聚集、轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)競爭力提升。
2.產(chǎn)業(yè)布局。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，業(yè)務應相對多元化，投資方向可在主業(yè)范圍之外，可根據(jù)落實國家戰(zhàn)略需要、產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃等，研究提出擬培育發(fā)展的1-3個新業(yè)務領(lǐng)域；可按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃決策，適度開展與主業(yè)緊密相關(guān)的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務。
3.公司治理。
試點前的企業(yè)主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)實施管理。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，則應以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎，開展國有資本的市場化運作，對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理，實現(xiàn)對子公司由管理向監(jiān)控轉(zhuǎn)變。
4.管控模式。
與過去的企業(yè)總部對于下屬公司戰(zhàn)略管控、運營管控和財務管控等多層次管控體系相比，作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應以戰(zhàn)略目標及財務效益為主，采取“戰(zhàn)略型”為主、“財務型”管控為輔的混合型管控方式。按照“小總部，大產(chǎn)業(yè)”的原則，把資本經(jīng)營與資產(chǎn)管理經(jīng)營分開，壓縮集團管理層級至三級，形成定位清晰且職責明確的“集團總部資本層-專業(yè)化公司資產(chǎn)層-生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行層”三級架構(gòu)；同時優(yōu)化精簡集團總部，做實專業(yè)化公司（平臺），總部下放資產(chǎn)經(jīng)營調(diào)度權(quán)，直接管理專業(yè)化公司（平臺），實現(xiàn)集團總部向管資本的轉(zhuǎn)型。
5.管理體制。
應建立以“管資本”為主的管理體制。建立分類分級的國有資本授權(quán)體系，構(gòu)建總部與二級企業(yè)之間以資本為紐帶的母子公司治理管控一體化的管理體制。制定二級企業(yè)管理事項授權(quán)清單，在戰(zhàn)略與投資、財務及資產(chǎn)管理、高管管理等方面賦予二級企業(yè)更大經(jīng)營自主權(quán)，進一步激發(fā)企業(yè)活力。
6.經(jīng)營機制。
應建立高效靈活的市場化經(jīng)營機制。建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，維護經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，強化激勵約束，有效激發(fā)經(jīng)理層活力。
以內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，推行公司職業(yè)經(jīng)理人制度，一方面暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，另一方面合理增加市場化選聘比例。加快多層次人力資源市場建設，打造企業(yè)家、專職董事與監(jiān)事隊伍。根據(jù)授權(quán)，探索更加靈活高效的工總額管理方式，實行企業(yè)管理層差異化薪酬分配辦法，建立健全與勞動力市場基本適應、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制。
在內(nèi)部經(jīng)營機制上，應加快落實市場化考核、市場化選聘經(jīng)理人、市場化薪酬分配、市場化激勵約束的機制，全面推進契約化管理。
7.績效考核。
國有資本投資公司的試點改革，須建立配套的監(jiān)督與約束機制。國有資本投資公司重點考核國有資本的保值增值和運行配置效率。與過去的集團組織績效考核體系不同，作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應重點依法管控、檢查、考核二級公司業(yè)務經(jīng)營和資產(chǎn)保值增值狀況。
8.運營模式。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，應同步發(fā)展與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的金融業(yè)務，推動產(chǎn)融結(jié)合、以融促產(chǎn)。通過集聚一批有資質(zhì)、有品牌的創(chuàng)業(yè)投資、風險投資、股權(quán)投資、證券投資等私募基金，推動金融資本與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，培育發(fā)展一批科技型、成長型企業(yè)。
9.資本運營。
作為國有資本投資公司試點企業(yè)，需要更加注重資本運營平臺建設。通過直接投資、股權(quán)投資、混合所有制改革等資本運營手段，穩(wěn)妥有序建立投融資平臺，增強投資實力和資本運作能力。積極利用企業(yè)分立、對外投資、企業(yè)兼并、吸收合并、組建集團、引入戰(zhàn)略投資者、要素合作、托管經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市等資本運營工具，加快資本的集聚和資源整合。
10．組織架構(gòu)。
集團組織架構(gòu)重組向更具分權(quán)特征的二級產(chǎn)業(yè)子集團演進，是集團化管理的大趨勢。作為國有資本投資公司試點企業(yè)，其戰(zhàn)略決策、投資運營應集中在集團總部，二級產(chǎn)業(yè)子集團應被賦予較為充分的經(jīng)營管理自主權(quán)，以形成靈敏的市場反應能力。同時二級產(chǎn)業(yè)子集團應進行專業(yè)化發(fā)展，通過打造符合外部市場需求的商業(yè)模式，形成行業(yè)領(lǐng)導地位，系統(tǒng)提升集團公司的整體競爭力。