2021年11月23日出版的《改革內(nèi)參》(高層報(bào)告)“改革策論”,刊載了《改革內(nèi)參》(高層報(bào)告)特約研究員、我司求是咨詢董事長(zhǎng)、管理學(xué)博士安林的署名文章:《“董事會(huì)建設(shè)”難題及深化改革建議》。
文章相關(guān)建議有望為中央全面深化國(guó)資國(guó)企改革提供決策參考,詳見下文:
改革開放尤其是2003年國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成立以來(lái),國(guó)家一直在緊緊圍繞“放權(quán)搞活”這一主線開展國(guó)資國(guó)企體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。其根本路徑就是建立健全董事會(huì),并通過(guò)對(duì)董事會(huì)的賦權(quán)賦能,擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),釋放企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力??梢哉f(shuō),董事會(huì)建設(shè),是國(guó)資國(guó)企改革的中心環(huán)節(jié)和核心抓手。
完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度,關(guān)鍵是要抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相結(jié)合這個(gè)環(huán)節(jié),通過(guò)強(qiáng)化制度建設(shè),使黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理高度統(tǒng)一、有機(jī)融合。這就客觀上要求黨組織和董事會(huì)兩大公司治理核心主體要在組織、制度上必須健全匹配,相得益彰。
就全國(guó)國(guó)有企業(yè)整體層面來(lái)看,突出的問(wèn)題是,與黨組織及其制度在企業(yè)的建立健全程度相比,“董事會(huì)組織及其制度的建立健全”現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。
2017年,國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》提出“到2020年,國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)”的工作目標(biāo),如今時(shí)至2021年7月,這一目標(biāo)完成度仍不盡如人意。
據(jù)2021年10月國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站公開信息,中央企業(yè)除2家事業(yè)單位之外,其余已全部建立董事會(huì),實(shí)現(xiàn)應(yīng)建盡建。
但地方國(guó)企則較不樂(lè)觀。據(jù)網(wǎng)上公開信息分析,地方國(guó)資監(jiān)管企業(yè)雖則96%已完成公司制改革,但董事會(huì)制度落實(shí)得不好。企業(yè)董事會(huì),除少數(shù)省市外,普遍存在“董事成員未配齊、外部董事不過(guò)半”等情況。
“董事會(huì)成員未配齊、外部董事不過(guò)半”,意味著地方國(guó)資企業(yè)遠(yuǎn)沒有如期建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)。
同樣,再看看國(guó)有全資公司的情況。中央企業(yè)中約97%符合條件的子企業(yè)建立了董事會(huì),其中近八成子企業(yè)實(shí)現(xiàn)外部董事占多數(shù)。而地方國(guó)資企業(yè),由于省級(jí)國(guó)資企業(yè)本身董事會(huì)建設(shè)情況本就不太完善,故二級(jí)乃至三四級(jí)子公司的董事會(huì)建設(shè)情況較不理想。
另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任翁杰明在2020年10月17日國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上的講話,“在400余戶‘雙百企業(yè)’中,八成以上‘雙百企業(yè)’建立了董事會(huì),實(shí)現(xiàn)外部董事占多數(shù),董事會(huì)職權(quán)進(jìn)一步落實(shí)。”不難推斷,全國(guó)千萬(wàn)家國(guó)有企業(yè),其董事會(huì)建設(shè)情況,從覆蓋面和健全度上看,遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院確立的2020年所要完成的工作目標(biāo),即未建立健全董事會(huì)的國(guó)企仍大量存在。
由此,面對(duì)這樣一個(gè)遠(yuǎn)未建立健全董事會(huì)的國(guó)資國(guó)企環(huán)境,國(guó)家雖盡心竭力出盡政策與舉措,卻終不得深化改革之如意效果,便不再難以理解。
董事會(huì)建設(shè)是國(guó)企改革的“核心命脈”,避之不過(guò),繞之不開。如果說(shuō)國(guó)資、國(guó)企改革是“一幣”之“兩面”,那么深化董事會(huì)建設(shè),就是實(shí)現(xiàn)“兩面”之“一幣”的“橋梁”和“紐帶”。
值得注意的是,在當(dāng)今國(guó)資國(guó)企系統(tǒng),似乎并未過(guò)多關(guān)注董事會(huì)的建立健全程度及其對(duì)深化國(guó)企改革的嚴(yán)重影響。事實(shí)上,這是一個(gè)全國(guó)性的系統(tǒng)性大問(wèn)題。董事會(huì)成員配齊了嗎?董事會(huì)機(jī)構(gòu)構(gòu)建了嗎?董事會(huì)制度有效運(yùn)行了嗎?董事會(huì)應(yīng)有職權(quán)到位了嗎?董事會(huì)能“實(shí)質(zhì)性”履職行權(quán)了嗎?尤其是,董事會(huì)擁有總經(jīng)理的選聘決定權(quán)了嗎?總經(jīng)理?yè)碛懈笨偨?jīng)理等人選的提名權(quán)了嗎?或者,出資人、股東會(huì)有將其部分職權(quán)授予董事會(huì)了嗎?等等。
因此,我們認(rèn)為,后續(xù)國(guó)企改革亟待“上綱上線”——“抓重點(diǎn)”“補(bǔ)短板”“強(qiáng)弱項(xiàng)”,在堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)原則下,聚焦國(guó)企管理“卡脖子”工程,狠抓落實(shí)、深化推進(jìn)“董事會(huì)建設(shè)”。
(1)把董事會(huì)做“全”,建立健全董事會(huì)“體”“制”。這是深化董事會(huì)建設(shè)的重要基石。董事會(huì)要有健全的組織機(jī)體和運(yùn)行規(guī)制。首先,要通過(guò)建立公司章程,設(shè)立董事會(huì)制度,明確董事會(huì)組織建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急要把董事成員配齊。調(diào)研表明,絕大多數(shù)央企下屬企業(yè)及地方各級(jí)國(guó)資企業(yè),董事會(huì)成員遠(yuǎn)未配齊。?其次,要設(shè)置董事會(huì)秘書(機(jī)構(gòu)),設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)。同時(shí),要明確職工董事的職數(shù),并確保外部董事占多數(shù)。此外,還要建立一套董事會(huì)(包括執(zhí)行董事)運(yùn)行制度,包括董事會(huì)議事規(guī)則、黨組織議事規(guī)則、董事會(huì)專門委員會(huì)工作規(guī)則、總經(jīng)理工作規(guī)則、董事會(huì)秘書工作規(guī)則,以及董事會(huì)會(huì)議、議案管理等工作制度。
(2)把董事會(huì)做“獨(dú)”,謹(jǐn)防外部董事“不外部”。這是深化董事會(huì)建設(shè)的制度保證。“增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性”是國(guó)家法律法規(guī)所始終強(qiáng)調(diào)的。董事會(huì)的獨(dú)立性,從董事會(huì)成員建設(shè)上看,主要體現(xiàn)在“外部董事”及其“占多數(shù)”上。但如今隨著改革的深化,國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的“不獨(dú)立性”趨勢(shì)卻越來(lái)越大:來(lái)自同一國(guó)資委系統(tǒng)兄弟企業(yè)退休返聘和由在職高管轉(zhuǎn)任的外部董事,以及來(lái)自同一國(guó)企股東總部職能部門主要負(fù)責(zé)人兼而任之的外部董事,越來(lái)越占主角,而來(lái)自非國(guó)資委系統(tǒng)、非企業(yè)內(nèi)部的外部董事卻在不斷退場(chǎng)、越來(lái)越少。研究表明,造成這些情況固然有外部董事來(lái)源不足等因素,但外部董事“不外部”已成不爭(zhēng)的事實(shí)。如此背離董事會(huì)試點(diǎn)初衷和OECD公司治理精神,即使是“外部董事過(guò)半”的董事會(huì)建設(shè),也將注定難挑“牛鼻子”之改革大梁。
(3)把董事會(huì)做“實(shí)”,依法落實(shí)董事會(huì)應(yīng)有職權(quán)。這是深化董事會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容。雖然國(guó)資系統(tǒng)一直在推行“落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)”,但董事會(huì)“真正”擁有的職權(quán)至今并沒有得到“真正”的落實(shí)。最核心的是,董事會(huì)不擁有對(duì)經(jīng)理層成員的聘任解聘權(quán)、考核和薪酬決定權(quán)。
國(guó)務(wù)院國(guó)資委曾于2015年在國(guó)藥集團(tuán)、中國(guó)建材、中國(guó)節(jié)能、新興際華集團(tuán)開展了落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn),真正把權(quán)力放給董事會(huì),特別是新興際華集團(tuán)的試點(diǎn)更是先走一步,總經(jīng)理由董事會(huì)聘任,同時(shí)開啟內(nèi)部管理人員轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人的制度改革。這在央企的集團(tuán)層面還是第一次。但時(shí)至今日,沒有看到更多的央企國(guó)企跟上來(lái)。
2017年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展落實(shí)中央企業(yè)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定,國(guó)資委將把中長(zhǎng)期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員選聘權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績(jī)考核權(quán)、經(jīng)理層成員薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)等6項(xiàng)權(quán)力授予企業(yè)董事會(huì)。這從公司法層面講,應(yīng)是在向董事會(huì)職權(quán)歸位、向做實(shí)董事會(huì)的方向努力,但實(shí)際改革的受眾面和影響力因囿于“試點(diǎn)”而“點(diǎn)小”“勢(shì)微”。國(guó)企落實(shí)董事會(huì)職權(quán)行動(dòng),亟待更大程度的推廣。否則,契約化管理和職業(yè)經(jīng)理人制度改革,勢(shì)必也會(huì)因董事會(huì)這一主體及其權(quán)利的缺失、不健全而難以有效推進(jìn)和落實(shí)。
(4)把董事會(huì)做“強(qiáng)”,制度化推進(jìn)對(duì)董事會(huì)的額外授權(quán)。這是深化董事會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵行動(dòng)。沒有對(duì)董事會(huì)的充分授權(quán),企業(yè)就不可能形成市場(chǎng)化的決策機(jī)制。沒有市場(chǎng)化決策機(jī)制,企業(yè)就沒有活力和競(jìng)爭(zhēng)力。如果說(shuō)各政府相關(guān)部門把公司法賦予董事會(huì)的決策權(quán)“歸還”于董事會(huì)是做“實(shí)”董事會(huì)的話,那么,依法將出資人、股東會(huì)的部分權(quán)利“授權(quán)”于董事會(huì),則是在做“強(qiáng)”董事會(huì)了。因?yàn)槠髽I(yè)董事會(huì)“決策權(quán)”的擴(kuò)大,不僅會(huì)大大調(diào)動(dòng)企業(yè)的自主性和能動(dòng)性,更會(huì)大大提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策效率和市場(chǎng)應(yīng)變能力。
調(diào)研注意到,國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》,已有要求“將出資人的部分權(quán)利授權(quán)試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)行使”,但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,而且現(xiàn)實(shí)中能有資格——董事會(huì)規(guī)范、健全——的企業(yè)少之又少。因此,冀望國(guó)家抓緊在擁有規(guī)范、健全董事會(huì)的企業(yè)作“制度化”推廣,而不僅僅是“試點(diǎn)性”推行。